A fojas cero

X Seminario Internacional «Proceso y Constitución»: ¡Call for papers abierto!

Publicado el 5 enero, 2024     Deja un comentario

Aún sigue abierta esta convocatoria para participar con una exposición en el X Seminario Internacional «Proceso y Constitución», en Lima, Perú (23-26 de abril). El tema: Procesos colectivos.
¡Anímense!

Zapatero a tus zapatos: sobre el proyecto de destitución de jueces y fiscales supremos a cargo del Congreso

Publicado el 4 enero, 2024     Deja un comentario

Escribe: Renzo Cavani
Profesor asociado PUCP
CEO de Evidence Lab

Recientemente, Roberto Chiabra y otros congresistas de la bancada de APP presentaron el Proyecto de Ley N° 6738-2023-CR, mediante el cual buscan modificar la Constitución y otras leyes concernientes al Poder Judicial y al Ministerio Público. Mucho se puede discutir sobre las propuestas normativas, pero me concentraré en una de ellas: que el Congreso de la República sea, ahora, el órgano competente para destituir jueces y fiscales.

Son varias las razones que llevan a pensar que esta propuesta no es adecuada y que, por tanto, debiera ser descartada. Aquí desarrollaré cuatro de ellas: la propuesta es pragmáticamente inviable, es inconstitucional, es redundante con competencias que el Congreso ya tiene y, finalmente, rompe con el modelo institucional adoptado para proteger la independencia del Poder Judicial y del Ministerio Público.

En primer lugar, al atribuir la competencia exclusiva y excluyente de destitución, el proyecto está colocando en manos de un órgano político una decisión que es eminentemente jurídica. En efecto, para ejercer la competencia de destitución es necesario, previamente, llevar adelante un proceso disciplinario (o sea, un procedimiento administrativo sancionador) en que se demuestre que el juez o fiscal supremo ha incurrido en una falta disciplinaria muy grave. No obstante, ¿cómo es que se implementaría, en el ámbito del Congreso, este proceso disciplinario? ¿Sería alguna comisión que realice la investigación, como ocurrió con los miembros de la Junta Nacional de Justicia? ¿Cómo se realizaría la motivación de la decisión de destitución respetando la legalidad y tipicidad? En suma, ¿es el Congreso el órgano adecuado para tramitar un procedimiento administrativo sancionador que, por su naturaleza, es técnico? Tampoco queda nada claro cómo sería posible asegurar un proceso disciplinario parlamentario con todas las garantías a los jueces y fiscales investigados.

En segundo lugar, el proyecto busca modificar la Ley de Carrera Judicial y la Ley de Carrera Fiscal a fin de atribuir competencia exclusiva y excluyente al Congreso de la República para destituir jueces y fiscales supremos. No obstante, no se tuvo en cuenta el art. 154 inciso 3 de la Constitución, que dice lo siguiente: “Son funciones de la Junta Nacional de Justicia: (…) 3. Aplicar la sanción de destitución a los jueces de la Corte Suprema y fiscales supremos; y, de oficio o a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias”.

Esta competencia, tal como está prevista actualmente, sólo corresponde a la Junta Nacional de Justicia y, de hecho, fue una modificación constitucional producto del referéndum de 2018. Una ley no podría generar alguna excepción a esta norma. Así, si el proyecto acaso se aprobase sería claramente inconstitucional.

En tercer lugar, el Congreso cuenta con la institución jurídica denominada acusación constitucional, la cual fue diseñada para sancionar graves violaciones contra la Constitución de parte de altos funcionarios del Estado, entre los que se encuentran los jueces y fiscales supremos (se trata del mecanismo mediante el cual se inhabilitó a la fiscal Zoraida Ávalos). Este proceso cuenta con varias fases, exige la intervención de varios órganos (Subcomisión de acusaciones constitucionales, Comisión Permanente y Pleno del Congreso) y, además, otorgar diversas garantías al acusado para que se defienda. La consecuencia de amparar la acusación puede ser la suspensión en el cargo, la inhabilitación e, inclusive, la destitución (ver artículos 99 y 100 de la Constitución). Así, el Congreso ya tiene una herramienta para sancionar y remover a jueces y fiscales supremos que no cumplan adecuadamente su función, por lo que asumir la competencia de destitución sería redundante.

Finalmente, la cuarta razón es que el proyecto no parece tomar en consideración cuál es el modelo adoptado por la Constitución de independencia judicial y fiscal. Ésta es una condición necesaria para que exista imparcialidad y, con ello, para que los jueces y fiscales decidan y actúen bajo el marco del derecho, sin injerencias de ningún tipo y buscando eliminar otros elementos distorsionadores (interés en el resultado del proceso, sesgos, etc.). La independencia, además, puede entenderse como autonomía (esto es, la independencia del Poder Judicial y del Ministerio Público como aparatos públicos, cuyo fundamento es la separación de poderes) y como garantía para cada juez y fiscal frente a cualquier tipo de presiones externas.

Pues bien, el modelo propuesto con la Constitución de 1993 consiste en que, en la selección, mantenimiento en la carrera y destitución de los jueces y fiscales no intervengan los órganos mayoritarios, esto es, el Ejecutivo y el Congreso. Hay una desconfianza, producto que experiencias históricas pasadas, de que estos poderes puedan llevar a buenos cuadros a la magistratura y, además, el temor de que la remoción de los magistrados pueda darse por razones políticas. Para estas tareas se confió en un órgano cuya conformación era ajena a la intervención de aquellos poderes: primero, el Consejo Nacional de la Magistratura, con una fuerte presencia de la sociedad civil (colegios de abogados, universidades); y luego la Junta Nacional de Justicia, a través de un concurso de méritos organizado por una comisión en que tampoco participan Ejecutivo ni Congreso.

El constituyente entendió que esta era la mejor forma de asegurar la independencia de órganos del sistema de justicia tan importantes como el Poder Judicial y el Ministerio Público. Con el proyecto de ley en cuestión, mucho me temo que esto terminaría por quedar severamente distorsionado y, al final, que se produzca exactamente lo que se quiso evitar: que la destitución de jueces y fiscales corra el riesgo de darse por razones ajenas a lo jurídico, comprometiéndose la independencia.

Así pues, como dice el dicho: zapatero a tus zapatos. El Congreso, como órgano político que es, sólo debe limitarse a realizar el control político mediante los procesos parlamentarios ya previstos por el constituyente.

***

El autor agradece a Gabriella Valenzuela, César Higa y a Edward Dyer por sus valiosos comentarios a la versión previa de este texto.

Benavides vs la JNJ: ¿Debieron inhibirse sus miembros?

Publicado el 15 diciembre, 2023     Deja un comentario

La moción congresal con la que se pretende remover a los miembros de la Junta Nacional de Justicia se basa en el art. 14 inc. c) de la Ley Orgánica de la JNJ, que dice que el miembro de la Junta incurre en conflicto de intereses cuando el funcionario investigado (en este caso, Benavides) «conozca o hubiere conocido de algún proceso judicial, arbitral, investigación, o procedimiento administrativo de cualquier tipo, respecto del miembro de la Junta Nacional de Justicia, o hubiese actuado como parte contraria a este».

El «conozca o hubiere conocido» se refiere a un conocimiento en calidad de autoridad: como juez, fiscal, órgano administrativo o, inclusive, si es que hay o hubo un litigio contra algún miembro de la JNJ en calidad de partes.

Así, dado que Benavides abrió investigación fiscal contra tres miembros de la JNJ (Tumialán, De la Haza y Zavala) y, además, presentó una demanda de amparo contra los siete miembros, la moción congresal dice que se habría configurado la causal y, por tanto, se configuraría un motivo para la destitución, según el art. 15 LOJNJ: «(…) el miembro de la Junta Nacional de Justicia se encuentra obligado a informar al Pleno de la Junta Nacional de Justicia de la situación e inhibirse de participar en la decisión correspondiente. De no hacerlo, incurre en un supuesto de destitución (…)».

El detalle aquí es que Benavides forzó un pedido de inhibición que fue resuelto por el Pleno de la JNJ. El art. 17 LOJNJ dice que éste debe debatir la cuestión y la resuelve «mediante resolución debidamente motivada y debe basarse en una causa objetiva, razonable y proporcional».

Entonces, cabe concluir algunas cuestiones:

a) El miembro no tiene libertad plena de inhibirse. Dado que se trata de un órgano colegiado con miembros limitados y con riesgo de quedarse sin cuórum, el Pleno termina resolviendo su apartamiento (igual que lo que ocurre en el TC).

b) El Pleno resuelve analizando i) si los hechos encajan en alguna de las causales del art. 14 c), y ii) si es que tales hechos cumplen con un estándar de razonabilidad y proporcionalidad.

En el caso de Benavides, en efecto, sí se habría configurado los hechos que prevé el numeral c): Benavides investiga a tres miembros y, además, se encuentra en un litigio constitucional contra los siete. No obstante, la pregunta es si sería razonable/proporcional que haya una inhibición masiva, esto es, de todos los miembros.

Mi opinión, en este caso, es que la inhibición no procede si es que tenemos en cuenta lo siguiente:

i) Existen hechos gravísimos que sí ameritan investigación y la decisión de abrirle un disciplinario, con amplias evidencias que han salido en los medios y, además, producto de una colaboración eficaz.

ii) La fiscal de la nación puede abusar de su competencia de abrir investigaciones a altos funcionarios para evitar ser investigada o destituida (que es exactamente lo que habría hecho).

iii) Una investigación fiscal, sin más, no sería suficiente para que la causal de inhibición del numeral c) termine de configurarse y que supere un estándar de razonabilidad/proporcionalidad, dado que deberían existir elementos suficientes y objetivos que muestren la probabilidad de la presunta comisión del delito investigado, por lo que, como mínimo, el Pleno debería analizar la fortaleza de la investigación fiscal (el Profesor CésarHiga defendió exactamente este punto algunos días atrás en este mismo espacio).

iv) Una demanda de amparo contra los miembros de la JNJ tampoco sería suficiente para que, sin más, éstos deban apartarse. Es necesario analizar qué se pide en esa demanda. Si se trata, por ejemplo, de una demanda alegando una violación de un derecho fundamental del investigado, las autoridades decisoras suelen ser demandadas con frecuencia, al punto que es el procurador público de la JNJ la que sale en defensa de la institución. De lo contrario, cualquier juez o fiscal podría plantear un amparo sin fundamento y, en adelante, hasta que éste se resuelva, jamás poder ser investigado o destituido. No obstante, otro sería el caso si, por ejemplo, el investigado tiene un litigio civil contra el miembro de la JNJ por el cobro de una deuda, por responsabilidad civil o inclusive por temas sucesorios.

v) La inhibición masiva llevaría a que jamás se le pueda investigar, con lo que, en la práctica, se llegaría al extremo que bastaría presentar cualquier demanda de amparo o investigar a la JNJ para que ésta vea suprimida su competencia exclusiva y excluyente de investigar y destituir a jueces y fiscales supremos.

Por lo tanto, la moción congresal no analiza correctamente los hechos ni tampoco realizar una adecuada interpretación de la LOJNJ.

¿La investigación de la Fiscal de la Nación compromete la imparcialidad de los miembros de la JNJ?

Publicado el 5 diciembre, 2023     Deja un comentario

Escribe:

César Higa
Profesor auxiliar PUCP
Socio cofundador de Evidence Lab

La imparcialidad de la autoridad es una de las principales garantías que tiene una persona para asegurar que el procesamiento y decisión que recaiga sobre su situación jurídica responda solo a los hechos probados y al marco jurídico normativo vigente.

A nivel jurídico, se ha distinguido tradicionalmente entre la imparcialidad objetiva y subjetiva. En nuestro caso, distinguiremos tres facetas de la imparcialidad: imparcialidad subjetiva, objetivo-funcional y objetivo-cognitiva (Higa, Sotomayor & Cavani, 2023).

Mediante la imparcialidad subjetiva, un juzgador no debe tener interés en el resultado del procedimiento. Dado que se trata de un fenómeno intrapsíquico, se suele colocar diversos requisitos y causales de impedimento y recusación (por ejemplo, si el juzgado es cónyuge de una de las partes o sus abogados, o si el juez es deudor de una de las partes). Así, si en virtud de la decisión que vaya a adoptar la autoridad ésta se puede ver beneficiada o perjudicada, entonces su objetividad frente a lo que es materia de análisis se vería comprometida y ya no habría garantía de una decisión fundada en derecho para las partes.

Por esa razón, es necesario que la autoridad no participe en procedimiento donde el resultado de algún modo la puede afectar o ser de su interés.

Por otro lado, la imparcialidad objetivo-funcional prescribe que un juzgador no deba desarrollar o estar contaminado por funciones de postulación. En este tipo de casos, la autoridad estaría realizando actos de postulación y decisión, lo cual ya la compromete, objetivamente, con el resultado de la decisión. Si la misma autoridad postuló X, ésta se encuentra comprometida con ese resultado al decidir. Eso no implica que no pueda rechazar lo que planteó inicialmente, pero su disposición a ser objetiva ya se comprometida. 

Finalmente, la imparcialidad objetivo-cognitiva se orienta a procurar un ambiente de toma de decisiones que permita que el juzgador no esté expuesto a un entorno que afecte su labor de toma de decisiones bajo la perturbación de sesgos cognitivos. En efecto, pueden existir ciertos aspectos institucionales o sociales que pueden afectar la disposición a ser objetiva por parte de la autoridad. En caso ello exista, se debería evaluar algún mecanismo que permita neutralizar ese tipo de afectación, de modo tal que la autoridad pueda estar en disposición a ser objetiva.

A partir del marco teórico arriba mencionado, analizaré algunos argumentos que la Fiscal de la Nación (la FN) ha planteado sobre por qué los miembros de la JNJ no son imparciales y, por tanto, no la pueden investigar.

En primer lugar, la FN ha indicado que algunos miembros de la JNJ están siendo investigados por su propio despacho, razón por la cual ellos ya no serían objetivos. Según ella, estos miembros ya tienen un interés en el resultado del proceso inmediato ya abierto: el interés en apartar a la FN de su puesto porque, de ese modo, podrían evitar la investigación en su contra.

Al respecto, no toda investigación que realice la FN contra los miembros de la JNJ afecta la imparcialidad de estos últimos. Para que ello sea así, se debe demostrar que, en la investigación, hay elementos serios que pueden comprometer la debida distancia de estas autoridades y, por tanto, tienen un interés en apartarla de su puesto.

Para dotar de cierta objetividad el argumento de la pérdida de imparcialidad de las autoridades de la JNJ, en mi opinión, se debería demostrar que existe una hipótesis probable de la comisión de algún acto ilícito por parte de los miembros de la JNJ.

De ese modo, la decisión de investigar a ciertas personas no solo depende de la FN, sino que es necesario analizar que existen elementos que permitan mostrar una hipótesis probable (sospecha reveladora) sobre la comisión de un acto ilegal. Abrir una carpeta fiscal, pues, no basta para apartar a los miembros de la JNJ bajo el argumento de la parcialidad. Si fuera así, lo único que debería hacer un investigado es denunciar o investigar a las autoridades que lo investigan.

Referencias

Higa, C.; Sotomayor, E. & Cavani, R. (2023). La formulación de un estándar normativo de imparcialidad que incorpore la imparcialidad objetivo-cognitiva en el ordenamiento jurídico peruano: un estudio sobre la repercusión de la jurisprudencia de los tribunales internacionales de derechos humanos. Revista Derecho PUCP, (91), 163-200. https://doi.org/10.18800/derechopucp.202302.005

¿Corresponde liberar a Fujimori?

Publicado el 3 diciembre, 2023     Deja un comentario

1. La Corte IDH, en los casos Barrios Altos y Cantuta, expidió una sentencia condenatoria contra el Estado peruano, declarando su responsabilidad internacional por violar derechos humanos. El Estado peruano fue parte en este proceso, perdió y la sentencia adquirió cosa juzgada internacional. Por ello, es vinculante para las partes.

2. Es el Estado, entendido como aparato de poder en su totalidad, el responsable de implementar lo que la Corte ordenó. Por tanto, los órganos del Estado también lo están, sin excepción. Este punto es fundamental como veremos luego.

3. La vinculatoriedad de la sentencia con cosa juzgada internacional proviene, por supuesto, de una obligación formal debido al sometimiento del Estado peruano al Pacto de San José y a la competencia contenciosa de la Corte. Dado que la Convención Americana forma parte de nuestro sistema jurídico, las decisiones del órgano encargado de interpretar las normas de dicho tratado -la Corte IDH- también son fuente del derecho (y una muy poderosa, por cierto).

4. Luego de estas sentencias se inauguró una nueva fase en estos procesos: la supervisión de sentencia. En esta fase la Corte IDH controla que las órdenes emitidas en sus sentencias sean debidamente implementadas. Por tanto, la propia Corte determina si es que el Estado condenado ha acatado debidamente la sentencia a la cual está sujeto.

5. Rigurosamente, las órdenes de la Corte IDH en el marco de la supervisión se enmarcan dentro de lo ordenado en el comando sentencial, el cual ha quedado estabilizado con la cosa juzgada internacional. Es la propia Corte IDH, pues, quien interpreta su propia sentencia y determina sus alcances. Como tal, esta cosa juzgada se sobrepone a cualquier acto normativo: sean resoluciones supremas del Ejecutivo, leyes de amnistía del Congreso o sentencias de los tribunales de justicia domésticos, como el TC. Por consiguiente, las órdenes en la supervisión gozan de la misma autoridad jurídica que la sentencia: se desprenden de su propia eficacia.

6. Como sabemos, la Corte IDH consideró que el indulto dado a Fujimori violó las sentencias de los casos Barrios Altos y Cantuta. Lo mismo dijo respecto de la decisión del TC del año pasado que amparó su hábeas corpus y ordenó su excarcelación. Y, en el marco de la supervisión, la Corte IDH ordenó expresamente no liberarlo. ¿A quién se dirigió esta orden? Al Estado peruano, parte del proceso internacional y vinculado por la sentencia. El Estado es el responsable y, por tanto, esta responsabilidad se extiende a todos: desde los jueces de primera instancia y el INPE, llegando, por supuesto, hasta el propio TC.

7. El TC se encuentra en un evidente estado de desacato. Lo mismo ocurrió con la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema (presidida en ese momento por Villa Stein) que rebajó las penas a los miembros del grupo Colina en 2012. La Corte IDH, en el marco de la supervisión, dijo que esa decisión era contraria a las sentencias internacionales. ¿Y qué hizo la Suprema? Pues bajó la cabeza y acató: anuló su sentencia y expidió una nueva. Esto es exactamente lo que debió haber hecho el TC luego del pronunciamiento de la Corte.

8. Pero esto es un problema del TC y que sólo éste debe resolver. Si por alguna razón, luego de todo este embrollo ordena la excarcelación (producto de la cosa juzgada constitucional del proceso de hábeas corpus), ningún órgano del Estado peruano deberá obedecer esta orden. Ninguno. La razón es la misma por la que el INPE ni ningún juez cumplieron, en 2022, la sentencia de hábeas corpus: porque está vigente la orden expresa de la Corte IDH (producto de la cosa juzgada internacional de los casos Barrios Altos y Cantuta) de no excarcelar. Hay un conflicto de autoridades, pero, en este caso, la autoridad de la Corte IDH es superior porque, nuevamente, todo el aparato estatal -y sus órganos- son responsables de acatar lo que la Corte dice.

9. Por cierto, si el TC insiste en su estado de desacato y ordena la excarcelación de Fujimori, contraviniendo expresamente la orden de la Corte IDH, se incurrirá en una flagrante infracción constitucional y, por ello, procede acusación constitucional contra los magistrados que suscriban dicha resolución. Si esto pasa, un Congreso decente los debería destituir. Los magistrados lo saben y es por ello que salieron a la prensa a decir que su resolución decía lo que evidentemente no decía, sólo para colocar presión en el juez de Ica y liberarse de responsabilidad (que, por cierto, la tienen por no haber hecho nada con su sentencia de hábeas corpus). Pero fracasaron en el intento.